山东省社会组织总会
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山东省民政厅副厅长兼省社会组织管理局局长李光杰解读“改革社会组织管理制度促进社会组织健康发展的实施意见”实录

来源:山东省人民政府新闻办公室官方网站


一、起草背景和重要意义

  改革开放以来,在省委、省政府的正确领导下,我省社会组织不断发展壮大,自身实力不断增强,作用发挥日益明显。截至2017年6月底,我省各级共登记注册社会组织4.76万个,其中社会团体1.75万个,社会服务机构3万个,基金会154个,涵盖科学、教育、文化、卫生、法律、慈善等各个领域,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的组织体系,在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。同时也要看到,目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题。从总体上看,社会组织发挥作用还不够充分,一些社会组织违法违规现象时有发生,社会组织工作还有许多方面亟待加强。进一步改革社会组织管理制度,促进社会组织健康有序发展,成为一项重要而紧迫的任务。

  2016年6月2日,中央办公厅、国务院办公厅下发了《印发<关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见>的通知》(中办发〔2016〕46号),省委、省政府主要领导高度重视,先后作出批示,要求抓紧起草具体实施意见。根据省委、省政府领导要求,我厅迅速组织力量,集中时间、集中精力开展文件起草工作。经过广泛听取意见,反复调研论证,多次沟通协调达成一致,去年12月29日,提请省委全面深化改革领导小组第二十九次全体会议审议通过了《实施意见》。今年2月5日由省委办公厅、省政府办公厅印发。

  《实施意见》的出台,有利于进一步厘清政府、市场、社会关系,完善社会主义市场经济体制;有利于改进公共服务供给方式,加强和创新社会治理;有利于激发社会活力,巩固和扩大党的执政基础,对我省社会组织的健康有序发展必将起到积极的促进作用,具有重大而深远的意义。


二、总体要求

  《实施意见》首次将“走出一条具有中国特色、符合我省实际的社会组织发展之路”作为社会组织改革发展的总要求,这是对社会组织功能定位的新概括;明确了“坚持党的领导、坚持改革创新、坚持放管并重、坚持积极稳妥推进”的工作原则和“一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理”的工作要求;提出了“到2020年,统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制建立健全,社会组织法规政策体系更加完善,综合监管更加有效,党组织作用发挥更加明显,发展环境更加优化;政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立,与我省经济社会发展相适应、结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成”的具体目标。


三、主要特点与亮点

  《实施意见》共分“明确总体要求”“强化培育发展”“促进作用发挥”“完善扶持政策”“做好登记审查”“严格管理监督”“完善内部治理”“加强党建工作”“抓好组织实施”九部分,既全面贯彻中央出台的社会组织改革发展意见精神,又结合我省实际,提出了诸多有针对性和可操作性的政策措施。主要特点与亮点有以下七个方面。


(一)拓展了重点培育优先发展的社会组织类型。《实施意见》从社会治理体系完善和治理能力提升、满足广大人民群众迫切需求和经济社会发展客观需要出发,在坚持大力培育发展社区社会组织的基础上,扩展提出“重点培育优先发展行业协会商会、科技类社会组织和公益慈善类社会组织,推动有条件的事业单位转为社会组织,不断调整、优化和完善社会组织结构和布局。”

一是围绕大力培育发展社区社会组织,提出了降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能等具体推动措施。对达不到登记条件的社区社会组织,由街道办事处(乡镇政府)实施管理。建立社区社会组织综合服务平台,设立孵化培育资金,加大对社区社会组织扶持力度。二是围绕重点培育优先发展行业协会商会,提出了支持依托行业协会建设行业公共服务平台、鼓励行业协会商会搭建行业展会平台、支持有条件的地方建立行业协会商会总部大厦等措施。三是围绕重点培育优先发展科技类社会组织,提出:支持科技类社会组织向高等学校、科技园区、企业和农村延伸;大力发展农村专业技术协会,为农民提供精准的科技推广和科普服务。四是围绕重点培育优先发展公益慈善类社会组织,明确提出:要认真落实《慈善法》,健全完善慈善组织认定办法,采取政府购买服务、实施公益创投、积极开展品牌创建活动等多种有效措施,积极鼓励支持慈善组织发展。

(二)细化了“社会组织发挥作用”的措施。根据近年来中央和省委省政府有关部署要求,提出了建立政府与社会组织信息沟通机制、做好社会组织协商民主和党外代表人士统战工作、积极推进社会智库建设、推进社会组织服务平台建设四方面具体措施。并明确提出,到2020年,全省所有县(市、区)全部建有社会组织服务平台,逐步扩大社会组织服务平台在城乡街道(乡镇)和社区的覆盖率,为创业社会组织提供有效服务和支撑载体,引导和支持社会组织规范发展、创新发展,带动社会组织集聚发展,推动大众创业、万众创新。

(三)对社会组织扶持政策提出了创新要求。明确提出,根据社会组织培育发展实际需要,认真落实和完善社会组织优惠扶持政策,加强政策创制力度,不断优化社会组织发展的环境。在支持社会组织提供公共服务、加大财政金融支持力度、全面落实税收优惠政策、完善社会组织人才政策四个方面,进一步细化了相关措施和要求,对编制、财税、人力资源社会保障和民政等部门提出了具体要求。明确规定,省级财政设立社会组织发展专项资金,有条件的地方可参照设立专项资金,支持社会组织参与社会服务,加强社会组织能力建设,有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织和公益慈善项目。进一步完善了“允许社会组织以其管理使用的公益设施以外的财产抵押贷款用于自身业务发展”、“在民政部门组织的社会组织等级评估中获得3A以上等级的社会组织,优先获得政府购买服务资格”以及“在公务员招考等选拔考试中,在社会组织的工作经历视为基层工作经历”等具体扶持政策。

(四)对做好登记审查和严格管理监督做出具体规定。一是按照国务院和省政府部署要求,继续推进社会组织管理领域简政放权放管结合优化服务改革,进一步深化社会组织行政审批制度改革,规范社会组织统一归口民政部门登记体制,明确审查职责,依法做好社会组织登记审查工作。二是各级政府和有关部门要按照职责分工,明确部门监管职责,加强协作配合,改进执法和监管方式,推动建立完善社会组织综合执法监管机制,加强对社会组织内部治理、资金使用、业务活动、对外交往等方面的管理监督。

(五)对进一步完善社会组织内部治理做出具体规定。《实施意见》对健全社会组织法人治理结构提出了更高要求:“行业协会商会会长(理事长)由企业家担任,探索实行行业协会商会理事长(会长)轮值制,推行秘书长聘任制”。根据《实施意见》要求,今年5月省民政厅制定下发了《山东省行业协会商会负责人任职管理规定(试行)》,对行业协会商会负责人任职作出明确规定。《实施意见》还要求,“在重要的行业协会商会试行委派监事制度”,并在“稳妥推进政社分开”方面明确提出“依法登记的社会组织通过技术资料或科技成果的有偿转让,以及通过举办展览、组织培训和开展技术咨询等有偿服务活动收取的费用为经营性收费项目,不属财政收入,不实行财政专户储存、收支两条线。”

(六)明确了社会组织党建工作体制机制。《实施意见》提出,“省、市、县(市、区)依托组织部门设立非公有制经济组织和社会组织党建工作机构,在同级党委组织部门的指导下,负责统筹谋划、宏观指导、协调推动本地非公有制经济组织和社会组织党建工作。依托省、市、县(市、区)民政部门设立社会组织党委(总支),对在本级登记且没有落实主管部门的社会组织党建工作实行兜底管理。依托司法、财政、税务部门分别设立律师、注册会计师、注册税务师等行业党组织,负责指导本系统、本行业社会组织党建工作。依托文联、社科联、科协、工商联等部门成立枢纽型党组织,负责指导会员单位党建工作,直接管理部分社会组织党组织。在社会组织集中的园区、商贸区、商圈等建立区域性党组织。在街道和具备条件的乡镇成立综合党委,对未纳入行业党组织、枢纽型党组织和区域性党组织管理的社会组织实行兜底管理”。 这些规定和要求,都充分体现党管社会组织的基本原则。

(七)对抓好组织领导提出明确要求。《实施意见》提出“各级党委和政府要把加强和改进社会组织管理工作列入重要议事日程,列入地方党委和政府绩效考核内容和社会治安综合治理考评体系;党委常委会应该定期听取社会组织工作汇报。省级层面建立社会组织工作协调机制。各有关部门、地方各级政府要切实加强社会组织管理服务队伍建设,配齐配强工作力量,确保事有人管、责有人负。”同时,提出了加快推行社会组织“五证合一”信用代码制度改革、建立社会组织发展测评指标体系、定期发布社会组织发展状况、加快社会组织管理信息系统和社会组织信用信息管理平台建设,推进社会组织法人库、社会组织云中心、慈善信息平台建设等具体措施。


  为促进我省社会组织健康有序发展,《实施意见》明确了总体目标和任务要求,重点要做到“六个必须坚持”:

一是必须始终坚持党对社会组织的领导。充分发挥党组织的政治核心作用,充分发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,不断激发组织活力,确保社会组织正确的发展方向。二是必须始终坚持社会组织的非营利性特征。把握好社会组织不以营利为目的、投资者对投资不享有所有权、投资及其孳息不得被分配或变相分配、投资及其孳息的使用和处分必须按照投入目的来使用等政策要求。三是必须始终坚持社会组织的服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的功能,充分发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用,使其成为推动经济发展的重要力量,成为社会建设的重要主体。四是必须始终坚持依法自治。引导社会组织依照法规政策和章程建立健全法人治理结构和运行机制,完善会员大会(会员代表大会)、理事会、监事会制度,落实民主选举、民主决策和民主管理,健全内部监督机制,使其成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体,独立承担法律责任。五是必须始终坚持“两手抓”,即:一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理。一方面,要完善简政放权、政府购买、税收优惠、人才激励等一系列政策扶持措施。另一方面,要加强事中事后监管,不断完善相关工作措施,切实加强对社会组织的登记管理。六是必须始终坚持稳妥推进,统筹兼顾,分类指导,抓好试点,确保社会组织管理各项改革工作平稳过渡、有序推进。


  《实施意见》对做好社会组织登记审查提出了明确要求,尤其是一些新的政策规定非常有针对性。对直接登记范围之外的其他社会组织,继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。

(一)对行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行直接登记。行业协会商会:是指会员主体为从事相同性质经济活动的单位、同业人员或同地域的经济组织。直接登记的科技类社会组织:是指在自然科学和工程技术领域从事学术研究和交流活动的社会组织;直接登记的公益慈善类社会组织:是指开展扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的社会组织;直接登记的城乡社区服务类社会组织:是指为满足城乡社区居民生活需求、在社区内活动的社会组织。它们都是我们重点培育、优先发展的对象,直接向民政部门依法申请登记。民政部门审查直接登记申请时,要广泛听取意见,根据需要征求有关部门意见或组织专家进行评估。

(二)完善业务主管单位前置审查。除四类直接登记之外的其他社会组织,业务主管单位要健全工作程序,完善审查标准,切实加强对社会组织名称、宗旨、业务范围、发起人和拟任负责人的把关,支持符合条件的社会组织依法成立。

(三)严格民政部门登记审查。民政部门要会同行业管理部门及相关党建工作机构,加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查。对跨领域、跨行业以及业务宽泛、不易界定的社会组织,按照明确、清晰、聚焦主业的原则,加强名称审核、业务范围审定,听取利益相关方和管理部门意见。严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系,严禁社会组织设立地域性分支机构。对全省性社会团体,要从成立的必要性、发起人的代表性和会员的广泛性等方面认真加以审核,业务范围相似的,要充分进行论证。全省性社会团体一般由法人单位发起。活动地域跨设区的市的社会组织比照全省性社会组织从严审批。

(四)强化社会组织发起人责任。依法规范社会组织发起人的资格、人数、行为、责任等事项。发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性、完整性负责,对社会组织登记之前的活动负责,主要发起人应当担任首届负责人。建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动,禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。党政领导干部、离退休党政干部未经批准不得发起成立社会组织。经批准担任发起人但不履行责任的,批准机关要严肃问责。


  根据《实施意见》的要求,对各级各部门在加强社会组织管理方面提出了明确具体的要求。

一是管好人。即加强对社会组织负责人的管理。民政部门要指导社会组织严格落实社会团体换届选举相关规定,会同有关部门建立社会组织负责人任职、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度,落实法定代表人离任审计制度。建立负责人不良行为记录档案,强化社会组织负责人过错责任追究,对严重违法违规的,责令撤换并依法依规追究责任。推行社会组织负责人任职前公示制度、法定代表人述职制度。

二是管好钱。即加强对社会组织资金的监管。建立民政部门牵头,财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制,共享执法信息,共享资金数据,加强风险评估、预警,并明确了相关职责。

三是管好活动。即加强对社会组织活动的管理及规范涉外活动。民政部门要全面推行“双随机、一公开”监管;通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况,建立社会组织“异常名录”和“黑名单”。会同有关部门建立联合执法制度,严厉查处违法违规行为,依法取缔未经登记的各类非法社会组织。行业管理部门要将社会组织纳入行业管理,加强业务指导和行业监管。综合监管部门对社会组织涉及本领域的事项履行监管职责,依法查处违法违规行为并及时向民政部门通报。实行双重管理体制的社会组织业务主管单位,要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠捐助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任。严格规范社会组织涉外活动,完善相应登记管理制度,引导社会组织有序开展对外交流,发挥作用。

四是加强对社会组织的社会监督。建立完善社会组织信息公开办法,探索建立社会组织年度报告制度,建立健全社会组织第三方评估机制。建立对社会组织违法违规行为及非法社会组织投诉举报受理和奖励机制,依法向社会公告行政处罚和取缔情况。鼓励支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督。

五是健全社会组织退出机制。对严重违反国家有关法律法规的社会组织,依法吊销其登记证书。对弄虚作假骗取登记的社会组织,依法撤销登记。对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织,依法予以取缔。